贵阳市出租车经营权专家论证会专家论证意见
金晓光 | 2005年10月10日11时06分
受贵阳市出租车经营者的委托，北京市京鼎律师事务所于2005年9月27日组织召开了关于贵州省出台的《贵州省城市公共客运交通特许经营权管理条例》所引发的法律和社会问题的专家论证会，出席会议的法学、经济学专家学者包括：
江 平：原中国政法大学校长、终身教授、博士生导师
胡星斗：北京理工大学经济学教授、中国问题学创始人
竹立家：国家行政学院教授、公共行政教研室主任
薛小建：中国政法大学宪法教授、博士
张星水：北京阳光宪政研究中心理事、北大资源学院企业管理学院研究员：
以下为专家发言简要
竹立家：我从公共管理的角度出发，阐发意见。出租车经营权是一项公共资源，全世界大部分城市都是这么来做的，政府对公共资源进行特许经营，给予限制这是肯定的。在这个过程中，政府扮演的是管理者的角色。至于政府怎么管理，各国模式是不同的。让某个行业进入市场，但是要有证，有一定的市场准入制度，特许经营本身就是一种市场。
贵阳市的出租车资源很有限，是稀缺资源。想进的人非常多。如果门槛降低，出租车行业马上垮台。在西方，政府行政管理改革有一个口号“政府不仅是花费，还要创收”，而所谓创收，就是政府要盘活公共资源。
对于贵阳市出租车经营者现在面临的问题关键是获得适当地补偿。比如可以采取延长经营年限，降低费用的办法给予补偿。
薛小建：我个人认为出租车经营权是一种公共资源，或者说政府可以通过招标、拍卖，这应该是一个很好得市场化机制。现有的出租车经营者过去是通过许可审批取得出租车经营权的，现在出台条例，改变取得方式，或者是强制换车，这些都涉及到要变更许可经营权合同。因此给出租车经营者造成的损失，应由一个合理的补偿问题，比如延长期限或降低费用。任何法律在立法过程中都要充分考虑到价值取向的问题。相比较而言，出租车经营者是低收入阶层，出租车经营毕竟是公共交通问题，要使广大的出租车经营者们有一个生存环境，使他们的投入能够收回，并且能够有收益，这就是一个价值取向问题。第二，我国在2004年修改宪法时，对非公有经济方面就有一个很大的变化，过去对非公有经济是引导、监督和管理，而现在是鼓励和支持，从这个价值取向来说，贵州省在制定条例时的也应充分考虑到这个问题。
对于贵阳市出租车经营者来说，条例的出台，毕竟是一个转变，要改革可以，但要考虑到各方的利益。“老的用老办法、新的用新办法”处理可能更好一点。对老出租车经营者来说，政府应该有个测算，使老的经营者的利益得到很好的保护，此后新的经营者再适用新的测算办法。
从条例本身来看，因条例涉及到出租车经营者的利益，因此出租车经营者作为利益相对人来说，条例的制定应充分听取他们的意见。贵州省人大在制定条例过程中，把最主要的群体给忽略了，对利益相对人没有给予足够的考虑，特别是没有听取利益相对人的意见，因此在程序上是存在瑕疵的。
胡星斗：维护出租车业者作为弱势群体的权益
著名公共选择学派经济学家布坎南认为，寻租活动可以分为三个层次，一、对政府活动所产生的额外收益的寻租；二、对政府职位肥缺的寻租；三、对政府活动所获得的公共收入的寻租。比如，在出租车行业进行数量限制，只发放一定数量的牌照，这时寻租就在三个层次上进行：
一、为了获得牌照或许可权的寻租，也就是对管制结果的寻租。寻租的空间就是没有出租车牌照数量限制与有牌照数量限制之间的收益差额。如果拍卖牌照或许可权，而且公平竞争，这一层次的寻租活动将消失。但由于制度是有成本的，拍卖及对拍卖过程的监督需要高额费用，所以在实际中，即使拍卖，寻租的可能性还是存在的。
二、对管理出租车的政府职位的寻租，也就是对管制权力的寻租。即使第一层次的寻租空间消失了，并不意味着寻租活动的结束，而是寻租转向了第二层次，即对政府管理出租车的职位的寻租。只要出租车的牌照是有限制的，出租车管理部门就会成为人们向往的肥缺。当然，如果能够对政府的管理行为进行严格的监督，使得职位的权力运作透明化，杜绝幕后交易，那么这一层次的寻租活动也会消失。但是实际上，对职位监督的制度设计是十分复杂的，所以，职位的寻租活动难免会产生。
三、对政府获得的有关出租车的各项收入的寻租，也就是对管制收益的寻租。拍卖出租车许可权，政府获得了一笔收入。但由于没有建立公开透明、接受监督的公共财政制度，所以，贪污、挪用、浪费等情况会经常发生，腐败的机会很多。
可见，出租车牌照管制、设立垄断许可权，虽然通过拍卖有可能消除第一层次的寻租空间，但寻租又转向了第二层次、第三层次，政府职位和管制的权力成为获利甚丰的争夺对象。
为了减少寻租活动，我认为最好的办法就是放弃对出租车的数量限制和许可权限制，改贵阳等地的特许经营或北京等地的公司垄断经营为备案制的低门槛进入，以市场经济的手段来管理出租车业。经营者只需交纳少量的准入备案费用，平时依法交纳所得税、经营税等，并且经过政府的培训后，就可自由进入出租车行业。然后通过市场竞争，优胜劣汰；政府加强监督执法，勒令不合格的经营者退出；假如出租车太多，经营者不赚钱的话，他也会自动退出。
自从上世纪八十年代以来，发达国家掀起了一轮又一轮的放松管制、解除管制的运动。由于解除了管制，效率提高了，寻租腐败得以避免，最终还增加了政府的收入。如美国的放松管制的改革，到1990年就获得了400亿美元的收入。
现在，中国的各城市出租车都实行特许经营，政府部门获得了短期的暴利，如贵阳的经营者为取得7年的经营权（实际上只能运营5年），一次性的投入就高达几十万元。还有车辆提前更新、指定车型、定期指定保养、指定配件等使得一些官员又有了寻租的机会。北京的出租车司机每月则要交四五千元的“车份子”钱，每天运营十三四个小时，才能获得微薄的收入。现在出租车司机成为典型的弱势群体：背负巨额债务，每天工作十几小时，不能保证正常的吃饭睡觉，每天跑在路上吸进废气，透支身体换取养家糊口的微利。没有代表他们利益的工会，没有正常的不满表达渠道，遇到不公平时只能集体上访，因此在贵阳造成了交通堵塞事件，上访代表被捕。从这个事件可以看到，在我国一些地区，普通劳动者缺乏言论、不满或怨声的表达机制，缺乏与政府或资方平等集体谈判的制度。如此，地方政府虽然获得了短期的暴利，但对劳动者权益的侵犯和对社会稳定的危害则是长期的、巨大的。所以，我认为：
一、应当实行出租车的低门槛准入备案登记制度，实行市场化管理。
二、应当维护出租车经营者的权益，给弱势群体更多的生存的机会。应当退还经营者高达数十万元的一次性投入的一部分。
三、应当改善政府对出租车行业的宏观管理和监督，做到“善治”即公开、透明、法治化、市场化的“好的治理”，同时放弃垄断、许可权限制，杜绝寻租腐败的机会，这样，从长期来说，促进了平等，提高了效率，也会增加政府的财政收入。
江平：这个问题是非常复杂的问题，找到最最合理的方式确实是很难的。举个例子，上海市拍卖汽车牌照，究竟对还是不对，牌照是否是公共资源，一直存在争论，有人认为不能以卖牌照来为政府挣钱，增加财政收入，但上海市也有其理由，城市为了限制汽车数额，防止车辆过多引发交通堵塞、拥挤等一系列的问题，怎么办，只能靠提高牌照价格作为限制手段，香港也是这种做法。牌照与出租车经营权性质不同，但其本质是一致的。从法律角度看，一个很重要的问题就是在什么情况下，政府要对于市场准入做一些限制，刚才胡星斗教授从市场理想的状态自由准入制出发，谈了他的看法。我认为在这里有两个限制，一个是市场秩序，一个是公共资源。市场秩序很典型，过去我国外经贸部出口纺织品要配额，当时有配额的时候，出现很多问题，可能寻租行为就来了。在加入WTO后，就没有了配额，大家都自由准入了，自由竞争了，那么纺织品就往外卖吧，最后，仅7个月对外出口纺织品就增加了685%，美国可不干了，绝对无条件的控制你，你没有配额，我给你配额，最后竞争了半天，还是我们自己要给人谈配额。配额来了，又面临着问题，拍卖又出现了。由此看起来市场秩序并不简单意味着只要是自由贸易，只要是市场自由，只要是进入市场经济，，我就可以完全自由不顾一切，国际上有国际秩序，国内有国内秩序。
第二个问题，公共资源。什么叫公共资源，我不是专家，但至少在城市里面有这个问题，出租车经营权的问题，叫不叫特许经营，我拿不准，特许应该是特种行业，在行政许可法里，有一类比较紧缺的资源，采取什么办法，拍卖呀等有这么一个特点。我们设想一下，如果对城市里的出租车没有任何限制，完全自由准入，那就不得了了。在这个过程中政府部门应该是管理者，不能认为因为把经营权有偿地给你，他就是经营者了。外经贸部当时把配额权给人，他也不是经营者，他不是靠这个来为生，钱也不给他，都纳入国家财政预算，城市里面也不是政府部门拿了钱，现在有配额，你就是经营者，没有配额，你就是管理者，不能以此来改变身份。对此我不完全赞成。这个值得商榷。
设想公共交通部门里如果没有限制，，大家都可以进入，竞争垮台了，然后自动走向优胜劣汰，最后才退出，那么这样可能会给从事这个行业的人带来不利的影响，造成损失。可以想象，都来进入，十万辆，几十万辆，彼此竞争，利润收益从何保证，最后给经营者造成的损失恰恰是经营者自己。
有限额，限额这么使用，从实际情况来分析，为了避免垄断，稀缺，招标、拍卖是个方向。国务院81号文的精神也在于此。招标、拍卖的收入是属于国家的，国家应充分利用这笔收入，将它投入到改善公共设施和环境中去。
中国现成的格局很复杂，机制的改革必须遵循循序前进的原则，但改革的前提必须要保障现有的出租车经营者的利益，这是当前一个重要的问题。长远来说，拍卖对现在的经营者来说是不利的，因为把价格抬高了，但按照市场规律，拍卖价格绝对不会无限高，如果高到无利可图了，也就没有人去经营了。在现在的情况下，造成损失，这一点，大家是由共识的。国务院81号文中：“逐步推广采用以服务质量为主要竞标条件的经营权招标方式”表明，招标是未来实行的目标，但它又是一个逐步推广采用的过程，机制要改革完善，必须因地制宜，不能搞全国一刀切，也不能方式一刀切。贵州从条件来说是靠后的，比不上北京、上海等地，他没有这么大的市场和需求，完全实行了招投标这种方式，其时机是否成熟有待进一步的考证，这种一下子转变，做为出租车经营者来说，他们的恐惧和担心是完全可以理解的，必须要考虑现有的出租车经营者的实际投入以及经营状况。
长远目标要坚定不移走，但要逐步推广采用，但前提条件时不得损害现有出租车经营者（司机）的利益，是在保证他们利益不受损失的情况下，逐步推进。同时，作为出租者经营者要清楚，你不能永远经营下去，随着年龄和经济条件变化，你也会被淘汰，有更年轻的接上，永远从事这个行业，谁也没有这个特权，这个是必然的，但要给一个稳定期。
张星水：我完全同意江老师的观点，也同意胡星斗教授从经济方面的观点。特许经营要考虑中国的国情，贵州作为西部地区的落后省份，时机是否成熟，值得商榷。
宪法规定有公民有申诉、控告的权利，这是谁也无法剥夺的。
当代的法律有善恶之分，执行过程中有关于出租车经营者的定位问题，我认为他们应属于弱势群体，从人道关怀角度，也应予以考虑。行政许可法实施以后，对政府所谓共工利益，主要来源于公众的利益，并不是造福于民众，新的法律实施过程中，应当考虑到，正义包括程序上的正义和实体上的正义。
经过多轮论证，与会专家达成以下几点共识
一、与会专家一致认为贵州省在出台《条例》的立法过程中，没有充分考虑作为利益相对人—贵阳市出租车经营者的利益，也没有充分听取广大出租车经营者的意见，建议贵州省在以后的立法活动中，能够严格依照《立法法》的规定，充分听取最广大人民群体的意见，制定出更科学、更能维护广大人民群众利益的法规、规章。
二、针对已经出台的《条例》，为切实保障利益相对人—贵阳市出租车经营者的合法权益，建议贵阳市在制定具体实施措施时，充分考虑做为低收入阶层的、处于弱势群体的出租车经营者的实际情况（跟周边城市比较，贵阳市出租车经营处于期限短，费用高的现状）和实际损失，采取延长经营期限和降低出租车经营费用的办法，对广大的出租车经营者予以补偿。可机动灵活地采用“老人老办法、新人新办法”的原则方法，对原有的出租车经营者的经营情况进行科学测算，依据测算得出的数据，制定出切实可行的具体实施办法，从而达到一个平稳过渡的最佳效果。
三、对于广大出租车经营者来说，需要有一个畅通的充分表达意见的渠道，作为政府部门，有义务保障这种渠道的畅通。对于贵阳市出租车经营者在维护自身权益的过程中出现的过激行为，应该根据实际情况，将其作为一种人民内部矛盾予以消化处理。贵阳市对于出租车经营者代表采取拘留、逮捕追究刑事责任的做法不利于矛盾的解决，值得商榷。
出租车经营权该不该特许经营
2005年10月25日 09:11
经济参考报
本报讯
一段时间以来，一些地方政府出台出租车经营权特许经营政策，引起出租车经营户的不满。围绕出租车经营权该不该特许经营这一问题，国内法学、经济、管理学等方面的专家、学者前不久召开论证会，就这一话题展开了讨论。有的赞同特许经营，但强调政府的行政管理要科学到位；而有的却认为这一市场应该完全放开，由市场来调节进出，以避免政府的寻租行为。
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出租车经营权是公共资源
国家行政学院教授、公共行政教研室主任竹立家认为，出租车经营权是一项公共资源，全世界大部分城市都是这么来做的。政府对公共资源进行特许经营，给予限制这是肯定的。但在这个过程中，政府扮演的是管理者的角色，而政府该怎么管，有待进一步探索。
竹立家认为，让某个行业进入市场，要有一定的市场准入制度。特许经营本身就是一种市场。一些城市的出租车资源很有限，是稀缺资源。想进的人非常多。如果门槛降低，出租车行业会垮台。
中国政法大学宪法教授、博士薛小建认为，通过招标、拍卖获取出租车经营权，这是一个很好的市场化机制。任何法律在立法过程中都要充分考虑到价值取向的问题。相比较而言，出租车经营者是低收入阶层，要给他们一个生存的环境，使他们的投入能够收回，并且能够有收益，这就是立法的价值取向。
放弃数量限制避免政府寻租
北京理工大学经济学教授胡星斗分析说，寻租活动可以分为三个层次，对政府活动所产生的额外收益的寻租；对政府职位肥缺的寻租；对政府活动所获得的公共收入的寻租。比如，在出租车行业进行数量限制，只发放一定数量的牌照，这时寻租就在三个层次上进行：
为了获得牌照或许可权的寻租，也就是对管制结果的寻租。寻租的空间就是没有出租车牌照数量限制与有牌照数量限制之间的收益差额。如果拍卖牌照或许可权，而且公平竞争，这一层次的寻租活动将消失。但由于制度是有成本的，拍卖及对拍卖过程的监督需要高额费用，所以在实际中，即使拍卖，寻租的可能性还是存在。
对管理出租车的政府职位的寻租，也就是对管制权力的寻租。即使第一层次的寻租空间消失了，并不意味着寻租活动的结束，而是寻租转向了第二层次，即对政府管理出租车的职位的寻租。只要出租车的牌照是有限制的，出租车管理部门就会成为人们向往的肥缺。当然，如果能够对政府的管理行为进行严格的监督，使得职位的权力运作透明化，杜绝幕后交易，那么这一层次的寻租活动也会消失。但是实际上，对职位监督的制度设计是十分复杂的，所以，职位的寻租活动难免会产生。
对政府获得的有关出租车的各项收入的寻租，也就是对管制收益的寻租。拍卖出租车许可权，政府获得了一笔收入。但由于没有建立公开透明、接受监督的公共财政制度，所以，贪污、挪用、浪费等情况会经常发生，腐败的机会很多。
胡星斗指出，出租车牌照管制、设立垄断许可权，虽然通过拍卖有可能消除第一层次的寻租空间，但寻租又转向了第二层次、第三层次，政府职位和管制的权力成为获利甚丰的争夺对象。
现在，中国的各城市出租车都实行特许经营，政府部门获得了短期的暴利，如贵阳的经营者为取得经营权一次性的投入就高达几十万元；北京的出租车司机每月则要交四五千元的“车份子”钱，每天运营十三四个小时，才能获得微薄的收入等。
胡星斗认为，为了减少政府的寻租活动，最好的办法就是放弃对出租车的数量限制和许可权限制，如改特许经营或公司垄断经营为备案制的低门槛进入，通过市场竞争，优胜劣汰；政府加强监督执法，勒令不合格的经营者退出；假如出租车太多，经营者不赚钱的话，他也会自动退出。
改革要保障经营者利益
原中国政法大学校长、终身教授、博士生导师江平说，一些城市拍卖汽车牌照，究竟对还是不对？牌照是否是公共资源，一直存在争论。有人认为不能以卖牌照来为政府挣钱，增加财政收入。但政府部门也有其理由，城市为了限制汽车数额，防止车辆过多引发交通堵塞、拥挤等一系列的问题。牌照与出租车经营权性质不同，但其本质是一致的。
从法律角度看，一个很重要的问题就是在什么情况下，政府要对市场准入做限制，一个是市场秩序，一个是公共资源。设想公共交通部门里如果没有限制，大家都可以进入，竞争垮台了，然后自动走向优胜劣汰，最后才退出，这样可能会给从事这个行业的人造成损失。可以想象，都来进入，十万辆，几十万辆，彼此竞争，利润收益从何保证，最后给经营者造成的损失恰恰是经营者自己。
但无论怎样，改革的前提是应该保障现有的出租车经营者的利益，这是当前一个重要的问题。国务院81号文规定，“逐步推广采用以服务质量为主要竞标条件的经营权招标方式”，这表明，招标是未来实行的目标，但它又是一个逐步推广采用的过程，机制要改革完善，必须因地制宜，不能搞“一刀切”。
北京阳光宪政研究中心理事、北大资源学院企业管理学院研究员张星水认为，特许经营要考虑中国的国情，一些西部地区的落后省份也搞特许经营，时机是否成熟，值得商榷。出租车经营者是弱势群体，法律应充分考虑到他们的利益。
本报记者 周芙蓉
2005年10月22日07:43 工人日报
建设部日前牵头向全社会征集“城市中低收入人群居住解决方案”，目标直指中低价房的开发建设。建设部政策研究中心副主任王珏林在接受媒体采访时表示，由于监管不严等问题，经济适用房建设已造成社会资源的巨大浪费，现有住房保障体系亟待完善。
王珏林说，我国已逐步建立起以经济适用住房制度、廉租住房制度和住房公积金制度为主要内容的住房保障政策基本框架，国家也投入了大量的财力。“但事实证明，保障体系并没有达到理想效果。”
被称为民心工程的经济适用房寄托了众多中低收入者的期待，但百姓的诟病也从未停歇：经济适用房面积失控，不少住房多达200多平方米；购房资格失控，尽管规定了年收入6万元以上者不能购买，但经济适用房小区里不乏开着“奔驰”、“宝马”的“中低收入者”；一些开发商或中介利用经济适用房供不应求大赚黑心钱，从内部拿到购房号再转手加价炒卖……
“毫无疑问，政府建设经济适用房的初衷是良好的。但由于监管的不完善，由于执行机制的不规范，这份大礼未能真正送到众多贫困人群手中。”北京理工大学人文学院教授胡星斗21日对记者说，“刚性制度、柔性监督”造成了诸多问题。
今年以来，中国政府连出重拳：中央政府出手宏观调控，要求各地政府加快调整房地产结构，努力增加经济适用住房等中低价位商品房的供给。七部委联手发布调控房价通知，建设部要求加强经济适用住房的建设管理……这无疑展现了政府保障中低收入人群住房的决心。
“但是，比起一连串的改善措施，更关键的是政府官员问责的缺位。”胡星斗说，问题的关键似乎仍未触及。
胡星斗强调，对于经济适用房监管不完善所带来的种种问题，必须有政府官员为之负责。这些涉及百姓切身利益的问题如果没有人承担责任，暗箱操作、官商勾结也就在所难免。
“近年来，在矿难等方面我们已经实现了官员问责。但是，问责制度不能仅仅停留在突发事件、重大灾难上，不能出了大事才问责。更重要的是，必须在日常行政、普通行政中建立起政府官员问责制度。”胡星斗教授说，如果政府官员没有尽到行政责任，就应该进行问责。
胡星斗认为，这实际上不仅是经济适用房领域的问题。许多公共政策之所以长期不如人意，正是由于政府问责制度的缺位。
因而，必须推行“责任行政”，杜绝“刚性制度，柔性监督”。