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专访郑秉文:建立多层次可持续的社会保障体系
信息来源:人民政协报 时间:2018/3/17 23:45:04 浏览量:205

long8 www.huxingdou.com.cn 导语

改革开放40年来,中国累计减贫7亿多人,对全球减贫贡献率超过70%,为全球减贫事业作出了巨大贡献;

近5年来,中国对世界经济增长的贡献率达到30.2%,成为推动世界经济增长的关键力量;

近年来,中国为推动全球社保覆盖比例由27%升至29%,作出重要贡献……

作为世界最大发展中国家和第二大经济体,中国不断创造着人类发展史上惊天动地的奇迹,提供着最高的对世界经济增长的贡献率、最高的对世界减贫事业的贡献率,中国建成了世界上最大的社会保障网……着眼自身治理能力现代化的中国,日益为全球治理作出重要贡献。中国智慧正在为如何破解各国面临的共同难题提供启示。

呕心沥血,乌丝染霜。几十年间,郑秉文见证了中国社会保障制度从无到有、覆盖范围从小到大、保障水平由低到高、服务能力由弱到强??醋胖泄缁岜U鲜乱等〉玫南灾删?,他满是欣慰;面对我国民生领域尚存的短板,他依旧在思考。

“积极应对老龄化,建立‘三老’服务协调机制”“尽快建立基本养老保险精算报告制度”“税收递延型商业养老保险试点需要注意的几个问题”“尽快修改社会保险法”……作为一名新委员,郑秉文带来的四件提案直指我国社保问题核心。他期待,在新的舞台上继续为我国社会保障制度改革倾献智慧。

 

我国社会保障改革成就卓著

2018年政府工作报告要求继续提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金。这意味着,养老金将实现14连涨!

养老金继续上调只是我国社保利好政策的一方面。2017年以来,一系列重要社保新政密集出炉。生育、医疗保险试点合并实施,失业保险费率降低、失业金提高,跨省异地就医直接结算取得突破性进展,养老保险基金开始投资运营,部分国资充实社?;稹诔中蚊裆紫叩幕∩?,多层次社会保障体系建设提速,将我国基本保障网继续织密织牢。

记者:李克强总理在政府工作报告中回顾过去五年工作时表示,五年来,我国社会养老保险覆盖9亿多人,基本医疗保险覆盖13.5亿人,织就了世界上最大的社会保障网。您如何评价过去五年我国在社会保障方面所取得的成就?

郑秉文:社会保障是民生安全网、社会稳定器,与人民幸福安康息息相关,事关国家的长治久安。正如报告中指出的那样,过去五年来,我国社会保障改革成就卓著。

社会保障制度更加完善,“四梁八柱”性质的主体框架基本确立,多项社保新政策为供给侧结构性改革增添动力。社会保障有力地保障人民生活、增加群众福祉、维护社会公正,为稳增长、促改革、保民生作出巨大贡献,这些都是在以习近平同志为核心的党中央的领导下,全面深化改革后取得的不凡成就。

记者:我国经济呈现出“新常态”,我国的社保新政策是如何适应新常态、助推供给侧结构性改革的?

郑秉文:在经济下行压力加大、企业面临转型升级压力、职工失业风险加大的形势下,我国社会保障政策多次作出重大调整,在助推供给侧结构性改革方面发挥了较大作用。

2015年,国务院先后决定适当降低失业、工伤和生育三项保险的费率。2016年4月,国务院决定阶段性降低企业职工基本养老保险和失业保险费率。据不完全统计,社会保险费减收超过1230亿元,占降低企业税负总额的10%左右。在失业保险基金中列支援企稳岗补贴,提高企业履行稳定就业岗位社会责任的积极性,促进职工岗位稳定和社会稳定,有力支持了产业结构调整和经济转型升级。据不完全统计,仅2015年和2016年就有54万户企业领取稳岗补贴364亿元,惠及职工达6561万人。

适应经济发展新常态、减轻用人单位负担、提高基金使用效率的社保新政策,有利于供给侧结构性改革“三去一降一补”五大任务的顺利完成。

可以说,从覆盖面的角度看,在过去五年的新常态、新动能和新经济的历史变迁中,社会保障起到了“补短板”的托底作用。

养老金全国统筹:改革时间越早,阻力越小

政府工作报告提出,今年将深化养老保险制度改革,建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。

事实上,“十三五”规划就已经提出实现职工基础养老金全国统筹,而中央调剂制度就是第一步。根据人社部的设想,要进一步巩固省级统筹,从建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度起步,通过转移支付和中央调剂基金在全国范围内进行补助和调剂。在此基础上,尽快实现全国统筹,逐步形成中央与省级政府责任明晰、分级负责的基金管理体制。

记者:您能否解释一下,全国统筹是指什么?

郑秉文:统筹层次是社会保险基金流的管理、核算、收入、支出的层级,就是我们平时说的大收大支的层级。如果大收大支的层级发生在省级,就是省级统筹;如果发生在中央层面,就是全国统筹。

全国统筹后,由中央统一负责养老保险基金的收入、计发、管理等,地方经办机构只负责记录追踪、待遇核算、转移接续、基金征缴等工作。

记者:我注意到这些年您一直强调一个观点,养老金的困境,源自它的统筹层次太低。为什么会这么说呢?

郑秉文:的确,我认为统筹层次低就是养老保险制度存在的诸多问题中的最主要问题,很多其他问题都是由统筹层次低派生出来的。所以提高统筹层次,其他派生问题便能迎刃而解。

统筹层次低,资金分散在上千个实际统筹县市那里。要把资金上解到省里,由省里统一跟全国社?;鹄硎禄崆┰?,链条太长,地方意愿不高,形成了固化的利益。另外,有的县市统筹资金数量不多,上解成本太高。

记者:统筹层次低是不是也会给财政带来一定的风险?

郑秉文:那当然。统筹层次低,收不抵支省份必须依靠财政转移支付来确保每年养老金的发放,支撑养老保险基金的持续发展。因为有大量资金沉淀的省份属于地方的利益,不可能用于横向调剂。由于人口流动等诸多原因,各省之间的不平衡是绝对的,所以在统筹层次低的情况下,财政转移支付就是必须的,并且财政补贴的规模越来越大。

从全国范围来看,相当于财政对养老制度的补贴资金摇身一变,“转换”为国有银行最优质的储户,并且一存就是几十年。

此外,统筹层次低还导致一些问题,比如,各省养老保险制度严重不一致,包括缴费基数、费率、待遇调整、征缴政策等方方面面。在这种情况下,最根本的办法就是提高统筹层次,实行全国统筹。

记者:该如何理解政府工作报告提出的“要建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度”?

郑秉文:我期望的最理想的状态当然是一步到位实现全国统筹。达不到的时候,设立调剂金制度作为一个过渡。

但是一定要设置过渡期的时间表和路线图,使老百姓有预期,对决策部门也是个约束。

当然,提高统筹层次要克服一些困难。入不敷出的省份愿意提高统筹层次,同时也愿意把包袱交给国家;基金量越大的地区,越不愿意实现全国统筹。这种情况说明,实现全国统筹的时间越早,改革阻力就越??;改革越晚,利益就越固化,改革的阻力就越大。

国资划转社保:能不能管好是个问题

2017年11月18日,国务院公布《划转部分国有资本充实社?;鹗凳┓桨浮?,中央和地方及国有控股大中型企业、金融机构都纳入股权转让范围,划转比例统一为企业国有股权的10%。

至此,业界千呼万唤之后,不断做强做大的国有资本和被老百姓视为“养命钱”的社?;鹬?,终于打通了一条衔接的渠道。

如今,改革已经破题,面对即将划转过来的国有资本,承接主体如何保值增值,如何分红,如何收益收缴,将是未来最大的挑战。

记者:之前,关于国资划转社保已经提了很多年,但一直没有动作。现在方案的出台和划转规模都超出了很多人的预期。我们该如何看待国资划转社保?

郑秉文:国有资本运作主要是国有资本的结构调整和有序进退,目标是实现国有资本保值增值,获取更多收益,不是简单地变现国有资本。由于过去国企红利直接用于社会保障等民生领域存在着诸多的障碍,这次改革,让国有资本作为社?;鸬挠辛Σ钩?,恰恰是回归国有资产属性的体现。

可以明确讲,国有资本划转社?;?,目的不是为了解决历史债务和转型成本,也不应该仅仅是为了应对“降费”出现的缺口,甚至不是为了解决当期的收支缺口,主要是从长远考虑,为了解决未来的隐性债务。其性质就是战略储备基金,用于应对人口老龄化高峰的到来,解决今后的压力,而且形成一个可持续增长的渠道,这是至关重要的。

只要产权归社?;鹚?,国有资本正常运作的情况下,收益就是长期稳定的,至于其他的国有股转持、利润划转等都可以作为社保资金的另一部分来源。

记者:相比过去国有资产收益上缴再注入社保资金池的方式,这次国资划拨社保有什么区别?

郑秉文:与以往不同,这次国有资本划拨,主要还是股权,要用收益形成现金流,注入缺口,不能变现。理论上说,三年以后可以变现,但在实践中会非常非常少。我认为是不可能变现,尤其现在要做大做强国有资产。

这些跟以前是不一样的,一方面说明对养老重视,养老的资金池里边以后固定有国有资产的影子,国有资产全民享受,从这个意义上讲,部分实现了全民受益,老百姓感受到了自己是资产的所有者。另一方面,对国有资产来讲,国有资产的经营目的性更强了。激励性比以前好了,持有者的多元化对国企的要求提高了,监督性加强了,对国有资产提高运营效率是好事。

记者:国资划转社保后,会对养老金制度带来什么影响?

郑秉文:国资划转以后,我国养老保险的收入就有四个来源:雇主、雇员、财政补贴和国资划转收益注入。如果加入了国资划转收益,目的是为了补足视同缴费的缺口,那么,注入之后就该或是减少财政补贴,或是降低费率,这样做了,就有助于代际公平的实现,否则代际是不公平的。也就是说,划转国资之后,制度设计上应稍有变化,否则,平滑代际公平就没有具体措施。

记者:国资划转社保之后,面临的主要挑战是什么?

郑秉文:不仅是地方,中央的社?;?,也面临保值增值的压力。尤其对地方,未来承接这些划转国资的主体来说,又成立一个国有独资公司来管理国有资本,能不能管好,这是个问题。

建立多层次、可持续的养老保险体系

社会保障好不好,老百姓最能感知冷暖。最近五年,我国社会保障领域动作频频,社会保障的待遇水平一直都在稳步提高,城镇职工基本养老金平均已经超过了2400元,医疗保险平均报销比例也达到了70%以上。社会保障制度改革在全面建成小康社会的道路上又迈出坚实步伐。

但与此同时,支出端越来越大,但收入端的“造血”能力不足,使我国当前社保制度存在不可持续性,亟待进行养老保险综合改革。

记者:我国已经全面进入老龄化社会。不少人都在担心,目前的社保制度在应对未来养老压力方面,是否可持续?

郑秉文:从理论上看,可持续性问题主要体现在老龄化加速,我们还没有进入深度老龄化阶段。国家成立全国社会保障基金,目的正是用于人口老龄化高峰时期的支付。

养老金制度应该是很严密的,应该要有精算平衡。从政策上看,我们需要精算作为基础,否则,政策制定过程没有根据,就不知道未来人口和养老金支出的需求,不知道什么时候有缺口,不知道这笔全国社?;鹉囊惶炜⒎潘?。总之,我们要未雨绸缪,但我们建立社?;鸬氖焙?,并没有这样的测算。

记者:目前的社会保险基金,整体上全国每年都有结余,是否意味着当期支付压力不大?

郑秉文:从当前来看,目前养老金支付似乎并没有太大问题,当期的制度收入是大于当期的制度支出。一些东部沿海省份和用工大省的结余情况甚至还比较理想。但多寡不均的现象比较突出。

正如我前面所讲的,都是由于统筹层次低下,中西部存在的缺口只能由财政补贴予以解决,而东部沿海地区不仅不需要财政补贴,而且还有大量结余,逐年沉淀下来。

只要仔细研究当期的养老金结构就会看到,每年的巨大余额中一大部分来自财政转移支付,制度的自我平衡能力很差,剔除巨量财政补贴之后,即便以目前居高不下的缴费水平,制度本身仍不能实现收支平衡,且缺口越来越大。

记者:为什么一方面有那么大的基金余额,一方面还要财政每年补贴那么多,这不是很矛盾吗?

郑秉文:是的,是很矛盾的,而且是巨大的矛盾。这个矛盾就来自我国城镇基本养老保险制度统筹层次太低,造成地区间严重失衡,造成财政资金运用存在低效情况。因为有财政转移支付“转化”而来的庞大的养老保险基金收益率太低,这就是为什么从1991年开始,中央发布的每个文件几乎都提到要提高统筹层次。

记者:养老金结余是否越多越好?

郑秉文:在我看来,如果投资体制低效的情况下越多越不好,越多损失越大,贬值压力非常大。因为我们的投资体制落后,制度不匹配,导致结余太多是低效的,福利是损失的。

记者:目前我国的社保费率是否过高?有多大的下降空间?

郑秉文:我认为费率确实过高,个人和单位的比例都高了。更重要的问题是,我们这么高的缴纳水平,并没有与之相匹配的替代率。

我认为现在社保降费的窗口期来临了,供给侧结构性改革遇到了好时机,该借着国有资本划转的机会,和社保降费结合在一起。

当然,如果制度结构不做改革,降低之后就立即面临支付养老金的压力。所以,可以降费,而且应该降费,但是其前提是改革制度,让制度的收入能力大大提高。

记者:中共十九大报告指出,按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的社会保障体系。我们该作何期待?

郑秉文:十九大的这一论述为建立中国养老与健康保险指明了方向?!岸档紫摺笔侵干绫5亩ㄎ?;“织密网”少不了商保参与;“建机制”指的是社保与商保之间建立起互动机制,建立起覆盖商保和社保的顶层设计;“多层次”是指商保参与整个社保体系的必然趋势和必然要求。

在改善民生上,保险要回归本源,包括大力发展养老保险和健康保险。十九大报告提出平安中国和健康中国战略,在平安中国这个概念中必然包括养老,在健康中国这个战略中必然包括商业的健康保险。

记者:“老有所养”是很多普通百姓追求的基本保障之一。不可否认,在取得巨大成就的同时,目前我国民生领域还存在不少短板。不少民众对自己的未来还是有些担忧。政府该如何补齐这些短板?

郑秉文:补齐这些发展中的短板必须依靠完整的社会保障顶层设计。社会保障体系的建设是以立法建设为基础的,没有立法就没有社保。而且从基本民生和公共财政的角度看,再也没有什么其他立法能比社会保障更接近“依法办事”了。我们一直在谈如何进行保障体系建设,我认为关键是八个字:立法先行、及时修订。

目前我国社会保障领域只有一部《社会保险法》,还是七八年前出台的,极少修订。而且,我国《社会保险法》就只负责社会保险,其他来自财政转移支付的各项福利制度则不包括在内,而是分散在其他不同的由不同部委主导的其他法规政策里,因此,“九龙治水”的问题显得十分突出。因此,我国亟须推进社会保障体系的立法,这对制度构建、制度运行、顶层设计、统揽全局具有重大的作用。

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